[54]《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第九次会议强调紧密结合不忘初心、牢记使命主题教育推动改革补短板强弱项激活力抓落实》，载《人民日报》2019年7月25日，第1版。
参见周伟：《通信自由和通信秘密的保护问题》，载《法学》2006年第6期。[26]在将妥善处理人民群众来信作为坚持群众路线，反对官僚主义等政治任务来抓的背景下，确保人民来信的情况不被泄露，防止人民群众因为来信被打击报复，是制定宪法时不得不考虑的时代背景。
在这一意义层面，通信秘密与隐私权保障，住宅不受侵犯保障具有相同的意旨[20], 五四宪法第90条第1款就将通信秘密与住宅权一并进行规定。而通信记录则受到的保护程度相对较小，需满足非法获取、出售或者提供五百条以上的量的要求。[30]此种学说引发的不利后果已经为秦小建教授所指出：具有不同程度公共属性的通信信息，均被视为通信秘密, 不得以任何理由要求公开。进入专题： 通信秘密 电子通信元数据 立法形成 法律保留 。国家机关可以依法采集通讯记录，推而广之意味着国家机关可以依法采集、使用除涉及通信秘密核心领域以外的电子通信元数据。
另一方面，电子通信元数据具有公共流通属性和公共性价值。[10][美]杰弗里·波梅兰茨：《元数据——用数据的数据管理你的世界》，中信出版集团2017年版，第28页。而常州市国土资源局的常用权力为42项，非常用权力为103项目，共计145项。
其中，宪法是实现依法治国的最终法律依据，具有最高效力，建设法治政府最终要回到落实《宪法》中来。而乡镇职权的扩展，就必然会带来上述乡镇行使职权保障的问题，包括权责对应、人财物的保障、获得执法权后的基层政府与原执法部门之间的关系等系列问题。我们需要从历史和现实的角度分析产生这些问题的具体原因，以便为改进其路径选择，实现路径的法治化寻找对策。一般而言，规范乡镇政府的职能和职权的基本形式包括宪法、组织法、行为法以及其他政策性规范性文件这四种形式。
现代国家早已不再采取将组织法与行为法严格区别开来的做法，应以任务为中心设置组织，将组织法与行为糅合在一起进行授权。法院依据筠连县房管局的主管部门宜宾市房地产管理局行政权力清单中明文规定：‘宜宾市房地产管理局有商品房预售合同登记备案及注销的行政权力，无撤销商品房预售合同网签备案登记的行政权力。
在立法时应借用行为法一事一授权的特点，避免组织法的笼统授权，同时在授权时就对其组织作出规定，从而达到人财物与行使权力的匹配。第二，权力清单制定中可以确立法外标准。[21]这些都是权力清单自我赋权的表现，是目前实施权力清单制度面临的最大危险。同时，把承担各类行政职能的人员纳入国家官僚体系之中，正式建立了现代国家乡镇自治的治理制度。
[14]其中，宪法主要是对国家机构进行总体上的安排，包括基层政府在国家机构中的地位，与权力机关的关系，政府上下级关系以及其与基层自治组织之间的关系等。然而在实践中，无论是在组织设置还是在职权配置方面，两者都不协调。可以在行政组织法笼统授权的基础上，通过具体的法律来授权，以解决基层政府的人财物保障问题。这也是基于政策的灵活性而采取的路径选择。
[6]然而，根据最高人民法院2009年7月颁布的《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，可以作为裁判依据的规范形式只包括法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释。重视土地法、婚姻法、刑事法律方面的立法，经济法的概念被接受等。
[20]谭波：《中国大陆与台湾地区行政组织法基本原则之比较》，载《一国两制研究》2012年第4 期，第97页。四、实现乡镇法治政府建设路径法治化的对策 在全面依法治国的背景下，法治已经成为治国理政的基本方式，尤其是党的十九届四中全会明确提出推进全面依法治国、建设法治中国，在法治轨道上坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这就要求我们改变传统的以政策推进的思维方式，实现乡镇政府法治建设路径的法治化，即通过法治的方式将乡镇政府的职权固定下来，以实现权责对应，并最终保证其在法治的轨道上运行。
作为基层政权的乡制形态比较灵活。法治政府建设工作涉及内容和形式两个方面。[17]参见[法]莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，春风文艺出版社1999年版，第8-9页。笔者经调研发现，乡镇公务员的经费有保障，但公务员编制少（名额也就30—40名），其他的大量费用需要由乡镇自己解决，有些乡镇就靠挪用、挤占、收费甚至卖地实现收支平衡。里坊村皆有正，以司督查。《地方政府组织法》虽然规定乡镇政府在本级政府内部具有设立、调整和管理办公机构的权力，然而事实上，乡镇的资源本身是有限的，仅在其内部进行调整，难以实现人财物的保障。
相关文献，参见方彦、应松年、朱维究：《略论行政组织立法与行政机构改革的关系》，载《政治与法律丛刊》1982年第3期，第79-81页。[18]针对这一情况，有学者提出通过建立任务型的组织法来加以解决，[19]即通过确定任务的办法来确定组织，具体的法律可以根据社会的需求进行精准地授权，确定权力及其相应的组织，以满足社会对行政组织的期待和需求。
[10]胡馨文：《中国乡镇政权的路径抉择》，载《中国人大》2014年第12期，第13页。不过，由于政策的规范性不强，随意性比较大，就会容易出现上述小马拉大车的情况。
当前，乡镇法治政府建设在实现路径方面，主要存在重政策推进而轻法治规范、组织法的保障与行为法授权不协调、权力清单方式运用不准确这三个方面的问题。比如2019年7月中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发的《规范乡镇（街道）职责权限实施方案》，就属于政策性规范性文件。
各地方就应该根据自己权限制定相应的地方立法，包括地方性法规和地方政府规章，并根据各地方的情况来设定具体下放的执法权，同时，给予乡镇相应的人财物等组织上的保障，落实党的政策，保障乡镇机构改革任务的完成。对于乡镇法治政府建设而言，实现路径具有更为独特的意义。文章来源：《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期。严格来讲，政府组织法本身并没有在《宪法》之外进行额外的授权，它只是对《宪法》中的授权的具体化。
[5]以江苏省连云港市国土资源局和常州市国土资源局的权力清单进行比较为例，连云港国土资源局的常用权力为123项，非常用权力为2项，共计125项权力。根据当前《地方政府组织法》的规定，环境和资源保护领域并不属于乡镇政府的职能范畴，但在实践中很多地方的基层政府已经在行使这些职权，因此，为保证基层政府的权威性，需要通过修订《地方政府组织法》，将党的政策中确定的政府职能规定到该法之中，以法治的思维替代政策性推进改革的思维，实现规范和实践的统一。
为了解决这一矛盾，政府必须获得公众的合作、认同和支持，即获得法律上的授权。第一次明文规定乡为县以下的基层行政建制的文件，是清政府于1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》。
关键词: 乡镇政府 路径的法治化 组织法 行为法 权责清单 一、引言 2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020－2025年）》（以下简称《规划（2020－2025年）》），提出到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，并明确到2025年……职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全。应当运用行为法一事一授权功能，实现乡镇权责对应、人财物保障。
而有些地方则区域大，人口偏少，不便管理，例如新疆巴音郭楞蒙古自治州若羌县的罗布泊镇，另外成立了罗布泊地区管理委员会，采用合署办公形式管理罗布泊镇。但要实现法治政府建设的目标，仅强调其内容的法治化是不够的，还需要实现路径的法治化，因为后者能将政府职权用合适的形式固定下来，使其明白拥有什么权力，具体负有什么责任，不得行使法律赋予之外的权力，同时为其完成法定的职责提供法治保障。中国的乡制最早产生于西周，称为乡遂制，[7]乡遂兼具军事、教化和监控的社会功能，是一种将行政组织与军事组织结合起来的基层管理模式。进入专题： 乡镇政府 路径的法治化 组织法 。
由于组织法的授权只是笼统的，在针对具体社会事务时，该做法就会出现缺乏针对性，不能适应社会变化带来的权力需求。五、结语 乡镇政府承担着沟通政府与基层群众自治组织桥梁的功能，它的职能的合理设置对其功能的发挥起着关键性作用。
该镇在2011年的机构改革中，将党政机构简化调整为7个，分别是党政办公室、经济发展和安全生产监督管理办公室、社会事务办公室、规划建设办公室、农业办公室、计划生育办公室、维护稳定及社会治安综合治理办公室。笔者对广州市2019年发布执法权力来源依据的16个乡镇进行了统计分析，发现这些乡镇共有126项行政执法权，其中由政府颁布的政策性规范性文件进行授权的高达44项。
该章程规定，城、镇、乡作为地方自治的最基层单位。在实践中，由于政策性规范性文件的授权缺乏相应的法律规范效力，容易造成执法的合法性受到质疑。
